Des dizaines de milliers de dossiers d'asile rejetés sans instruction. Le cauchemar des « rejets par ordonnances » à la CNDA.

Prochain cercle de silence de Strasbourg

samedi 30 novembre 2019, 18-19h place D'AUSTERLITZ

rejoignez-le, même quelques instants

(attention lieu inhabituel pour cause de marché de Noël)

Notre message de ce mois a été rédigé après une interview de Pascale Adam, directrice de CASAS¹, qui souhaite attirer notre attention sur une catastrophe touchant actuellement le monde de l'asile.

Lorsqu'un demandeur ou une demandeuse d'asile voit sa demande de statut de réfugié rejetée par l'OFPRA (Office Français de Protection des Réfugiés et apatrides), il ou elle peut, comme contre n'importe quelle décision administrative, former un recours devant la justice pour contester ce refus. C'est la CNDA (Cour Nationale du Droit d'Asile), une juridiction unique siégeant près de Paris, qui juge ces recours.

Et comme les autres juridictions administratives, la CNDA peut rejeter immédiatement, sans audience et par juge unique —la loi parle de « rejet par ordonnance² »—, un recours qui lui est soumis, quand celui-ci est irrecevable (c'est-à-dire enfreint une exigence formelle, par ex. est reçu hors délai ou pas rédigé en français) ou manifestement infondé. Nous nous intéressons à ce dernier motif. C'est ce que fait la Cour quand par exemple le recours est incohérent et incompréhensible, ou s'appuie sur un argument hors du champ de l'asile : « je suis venu(e) en France pour travailler » etc., ou ne donne aucun argument en réponse à la décision contestée de l'OFPRA.

Ces rejets par ordonnance pour recours « manifestement infondés » n'ont cessé de croître : ils étaient 9 % des décisions de la Cour en 2009, 12 % en 2010, plus récemment 17,5 % en 2015, 21 % en 2016, 26 % en 2017, 30 % en 2018, d'après les rapports annuels de la CNDA³. Ces chiffres soulèvent la curiosité : que se passe-t-il, pour que la proportion de recours « manifestement infondés » semble ainsi croître jusqu'à des niveaux élevé ? Les dossiers sont-ils en cause, ou le fonctionnement de la Cour ? (Voir plus bas un élément de réponse)

À Strasbourg, l'association CASAS aide depuis plus de trente ans à la rédaction de ces recours. Sa directrice, Pascale Adam Guarino, explique que les rejets par ordonnance n'ont longtemps concerné que quelques pour cent des recours pris en charge par l'association : des dossiers incontestablement dépourvus d'argument. L'association voit exploser ce type de rejet, particulièrement depuis 2019. Désormais ils visent probablement plus d'un tiers de ses recours, quasi tous sérieux, méritant audience.

C'est absolument anormal :

– Cela prive de nombreux requérants et requérantes du droit fondamental de défendre leur dossier en audience, devant des juges. Ces personnes risquent gros, parfois leur vie, en cas de retour dans leur pays.

– C'est sans parade possible. Le rejet par ordonnance ne peut en pratique être contesté que pour des motifs formels, devant le Conseil d'État. Et ici la Cour veille à un formalisme irréprochable (P. Adam en témoigne, voir aussi plus bas).

– C'est épuisant et décourageant pour les salariées et nombreux bénévoles du CASAS, qui aident patiemment à construire des dossiers répondant aux motifs de refus donnés dans les décisions de l'OFPRA.

Il s'ajoute le phénomène suivant. Pour des questions de délai de saisine, un « recours sommaire » est déposé à la CNDA très tôt après la réception de la décision de l'OFPRA, le plus souvent par l'avocat ou l'avocate. Il expose rapidement les motifs de contestation. Quelques mois plus tard, après entretiens détaillés avec les requérants —c'est le long travail de CASAS—, un « mémoire complémentaire » est envoyé, avec le détail des arguments. Or l'association voit désormais la Cour signifier des rejets par ordonnance avant même réception de ce mémoire complémentaire. C'est le summum de l'injustice : les arguments détaillés ne sont même pas lus, pour fonder le rejet, alors que parfois la personne et l'association venaient de consacrer temps et énergie à les exposer.

Autrefois également, la Cour prévenait par courrier de son intention de rejeter un cas par ordonnance (ça lui est donc possible !). CASAS avait ainsi le temps d'y parer, en envoyant au plus vite le dossier détaillé. La Cour a cessé cette pratique.

Le travail de CASAS repose sur l'engagement de plus de cent bénévoles qualifiés. Quand un tel refus arrive : « cette nouvelle, évidemment très douloureuse pour l'intéressé, est également terriblement frustrante pour nous, dont le temps, le travail et l'énergie sont d'un seul coup réduits à néant » raconte Christiane Horvat de CASAS, dans un article à paraître dans le prochain numéro (45) de Voix de Traverses, le bulletin de l'association, et intitulé L'ordonnance de tri, le cauchemar de l'accompagnateur à CASAS. Tout cela arrive dans un contexte où la « gestion du planning [est] difficile » compte tenu du grand nombre de dossiers (localement en augmentation récente pour CASAS, pour une raison technique indique P. Adam), de la prise en compte « des disponibilités des accompagnateurs et des interprètes » et d'un temps de travail « variable selon les cas, et difficile à estimer », explique l'article.

D'où vient donc ce recours devenu massif aux ordonnances de tri ? La réponse est donnée dans le témoignage qu'une rapporteuse à la Cour a fait paraître en sept.-oct. dernier⁴ dans le site juridique Dalloz actualités. Les rapporteurs et rapporteuses, qui ne sont pas juges, lisent les dossiers, les instruisent et les synthétisent en un « rapport » à destination de ces derniers, pour préparer leur travail de décision. Parfois (de plus en plus souvent…) les juges les affectent à une « séance d'ordonnances » : ils leur indiquent 33 dossiers envers lesquels rédiger des projets d'ordonnances de rejet, qu'ils signent ensuite.

« Notre travail ne consiste plus à instruire des dossiers en évaluant les déclarations du requérant à la lumière des sources géopolitiques et jurisprudentielles mais à enchaîner des décisions de rejet avec pour seule préoccupation, l’absence de cassation possible par le Conseil d’État » explique l'autrice.

L'avantage ? Le gain de temps. La cour tient à faire valoir de faibles temps moyen par dossier —notamment depuis que la loi lui demande de traiter ces derniers en moins de 5 semaines ou 5 mois, selon les cas, sans lui avoir donné de moyens supplémentaires. Mais pourquoi ? Elle est indépendante, elle n'a pas d'intérêt logique à jouer la politique du chiffre encouragée par l'Exécutif. Mais elle le fait, et pour cela les rejets par ordonnance sont efficaces.

Efficaces aussi pour renvoyer potentiellement des gens vers l'enfer sans réel examen. Comment un tel scandale peut-il se poursuivre, loin de toute lumière médiatique ?

*

Nous ajoutons quelques brèves sur d'autres sujets, choisies parmi des nouvelles peu répercutées. Hélas chacune mériterait un article, ainsi que de nombreuses autres ; celles qui suivent sont une sélection. Parmi elles, deux morts.

– La nuit du 31 octobre, un jeune homme mourait à Calais, intoxiqué au monoxyde de carbone dans sa tente où il avait brûlé du charbon pour se réchauffer. C'est la conséquence directe de l'enfer organisé par l'État pour les étrangers là-bas.

https://www.infomigrants.net/fr/post/20583/calais-sous-le-choc-apres-la-mort-d-un-jeune-migrant-nigerian

Ironie révélatrice de notre dédoublement mental, le même préfet sur ordre duquel ces gens sont chassés sans répit, leurs tentes et sacs de couchage volés ou détruits par la police, lançait quelques jours plus tard et sans lien avec cela une communication de prévention contre ces intoxications. À usage des gens « normaux » hein. Vous, moi. Pas ces gens-là.

– Le 2 novembre, l'Italie a renouvelé pour trois ans son accord avec la Libye, pour former et financer ses gardes-côtes. Former et financer les gardes de ce camp de concentration, d'esclavage et de torture pour étrangers qu'est la Libye. Dans la foulée, elle a livré dix nouvelles vedettes rapides. https://www.repubblica.it/cronaca/2019/11/04/news/libia_festa_della_marina_l_italia_consegna_dieci_nuove_motovedette-240197745/

– Dans le camp grec —mais voulu et commandité par les États de l'Union Européenne— de Moria un bébé de neuf mois est mort mi-novembre, de déshydratation. Les conditions de vie dans ce camp sont dénoncées depuis longtemps comme inhumaines dans l'indifférence générale. https://twitter.com/MSF_Sea/status/1195775431758221320

– La Grèce a annoncé qu'elle allait fermer les camps des îles de Lesbos, Samos et Chios et les remplacer par des centres de rétention : fermés. Des camps fermés de 15000 personnes en tout, sur le sol de l'Union Européenne.

– la police continue de voler sans cesse leurs maigres propriétés aux étrangers vivant dehors à Calais. Exemple de cas relevé par Infomigrants, un site créé par France Médias Monde (France 24, RFI, MCD), la Deutsche Welle et l’agence de presse italienne ANSA : « Dans un camp de migrants en périphérie de Calais, Hamed, un Iranien, a perdu toutes ses affaires lors d'un démantèlement. Les policiers ont embarqué jusqu'à ses chaussures et jeté la béquille qui l'aide à marcher à la poubelle. » Ces faits méritent enquête car s'ils sont légalement établis, ce sont des vols. De tels témoignages sont plus qu'hebdomadaires, depuis plusieurs années, dans une indifférence désespérante. https://twitter.com/InfoMigrants_fr/status/1189925613903261698

Human Rights Observers recueille des témoignages semblables : « aujourd'hui 21/11 trois expulsions de lieux de vie informels avec confiscation de tente » (une confiscation serait un acte ordonné par un juge, le mot est ici pudiquement utilisé pour « vol ») ; « aujourd'hui 19/11 à Grande Synthe, lors d'un démantèlement de six campements rudimentaires les forces de l'ordre ont pris tentes, bâches, bidons d'eau et nourriture. Des médicaments légalement acquis ont également été confisqués. » etc.
Remarque sur notre dédoublement mental. Une expulsion a eu lieu le 26 novembre, de personnes sous tente dans un terrain privé —faute d'hébergement qui doit être assuré par l'État—, sur demande du propriétaire. Pour défendre ce droit de propriété, la police a délogé 280 personnes, en a arrêté 30, mis à l'abri 100 provisoirement (c'est-à-dire probablement pour trois jours), laissé dehors 150. En leur volant leurs tentes.
https://twitter.com/HumanRightsObs/status/1199018073937854464
Il faudrait savoir.
« La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment […] » (Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen, 1789, incluse dans le préambule de notre constitution). Ce droit est scrupuleusement défendu dans nos sociétés. Sauf quand cette propriété se réduit au très nécessaire ? Eh bien oui.

– La bassesse du pouvoir peut être belle de perfection. La députée européenne Manon Aubry (FI) a demander à visiter le local de rétention d'étrangers de la Police aux Frontière à Menton. Ce local fut une « zone d'attente » (un type de lieu d'enfermement prévu par la loi) provisoirement créée pendant la COP21 en 2015. Il ne l'est plus. L'enfermement y est donc illégal. Le Conseil d'État, saisi, a jugé en 2017 qu'un enfermement sans fondement légal y était… légal pour les étrangers pourvu qu'il n'excède pas quatre heures (https://www.gisti.org/spip.php?article5702). Probablement une centaine de personne y est enfermée chaque jour, dans des conditions déplorables (voir ce rapport du CGLPL⁵ https://www.cglpl.fr/wp-content/uploads/2018/06/Rapport-de-la-deuxi%C3%A8me-visite-des-services-de-la-police-aux-fronti%C3%A8res-de-Menton-Alpes-Maritimes_web.pdf , pages 36 à 44, avec photos), souvent toute la nuit. Donc au-delà des quatre heures. Mais comme le lieu est sans base légale, il est aussi dépourvu de tous les moyens de contrôle que la loi prévoit (notification au parquet, droits des détenus etc.). Or la loi donne le droit aux député(e)s d'entrer dans tout lieu de privation de liberté, en les énumérant : prisons, CRA, zones d'attente etc. La police a refoulé Manon Aubry au motif que, puisque ce lieu n'est légalement aucun des lieux listés… elle n'a pas le droit d'entrer. C'est beau n'est-ce pas ? Pour la police, c'est un « lieu de mise à l'abri ». Les députés nationales Elsa Faucillon et Danièle Obono ont été refoulées de même, peu après. On notera que la police n'avait pas, en 2017, osé refuser l'entrée à la CGLPL. La réaction de l'Assemblée Nationale à ce piétinement de ses droits est pour l'instant inexistante. En attendant, le maintien de ce lieu d'enfermement illégal, donc privé des contrôles de légalité prévus pour eux par la loi, peut sembler fort opportun aux autorités. Des centaines d'étrangers y sont tous les jours enfermés illégalement, pour empêcher leur départ pendant la nuit et permettre leur remise, souvent illégale et empêchant illégalement toute demande d'asile, à la police italienne… le lendemain pendant les heures d'ouverture des services de cette dernière.

Une vidéo du lieu vient d'être publiée par des retenus : https://www.youtube.com/watch?v=p6648sA6yYM&feature=emb_title

En outre, quand une autorité demande à ses agents de traiter des gens comme s'ils étaient méprisables, et les met hors de portée des contre-pouvoirs, cela peut créer et encourager un mépris réel de ces personnes, et des actes de violences. Les agents du CGLPL ont été témoins d'une violence policière au moment de leur passage : deux passages en cinq ans et la police n'a pu laisser échapper une violence sous les yeux des contrôleurs. Cela peut signifier quelque chose.

Le webmestre de ce site fait le pari que de tels cas de violences par la PAF à la frontière italienne existent, peut-être très nombreux, et finiront par sortir dans les médias (on le voit déjà à Calais). Et peut-être désignera-t-on les agents violents comme les premiers responsables de leur geste. Ce n'est pas vrai. Les premiers responsables sont les autorités qui en ont sciemment créé toutes les conditions.

– Même cause qu'en Méditerranée, mêmes effets : le passage du Pas-de-Calais vers l'Angleterre étant rendu de plus en plus difficile, les gens s'en remettent à des embarcations de fortune pour franchir la Manche. Ils sont 2560 depuis début 2019, dont 1460 avec succès. Source BBC https://www.bbc.com/news/uk-england-kent-50255360. Bien sûr, la conséquence survient et surviendra : des morts en mer https://www.infomigrants.net/en/post/18867/warnings-over-channel-crossings-after-first-migrant-trying-to-reach-england-disappears.

1Collectif d'Accueil pour les Solliciteurs d'Asile à Strasbourg, qui aide les personnes dont la demande d'asile a été refusée à construire leur dossier de recours contre cette décision.

2dite « ordonnance de tri », si vous connaissez ce vocabulaire. Cela est prévu par les articles L733-4 et R733-2 du CESEDA, le Code de l'Entrée et du Séjour des Étrangers et du Droit d'Asile.

3Le pourcentage est indiqué dans tous les rapports, sauf en 2018 où il doit être calculé à partir de chiffres figurant sur différentes pages. Un hasard ? Je ne sais pas. La Cour juge un peu plus de 45 000 affaires par an. En quelques années, ce sont donc des dizaines de milliers de dossiers qui ont subi un rejet de ce type.

4En cinq épisodes : https://www.dalloz-actualite.fr/node/mon-travail-comme-rapporteure-cour-nationale-du-droit-d-asile

https://www.dalloz-actualite.fr/node/politique-du-chiffre-cour-nationale-du-droit-d-asile

https://www.dalloz-actualite.fr/node/cour-nationale-du-droit-d-asile-protection-subsidiaire-dans-cas-de-conflits-armes

https://www.dalloz-actualite.fr/node/demandes-d-asile-fondees-sur-l-homosexualite-de-personne

https://www.dalloz-actualite.fr/node/cour-nationale-du-droit-d-asile-avocats-maitres-de-cour

Le passage sur les ordonnances est dans le deuxième épisode. Tout mérite lecture. L'auteur de ces lignes est cependant très dubitatif sur le discours tenu sur des demandes de renvoi par les avocats et avocates. Quels éléments les juges peuvent-ils avoir pour parler d'« abus » ? Et comment peuvent-ils accepter d'audiencer, dans un contentieux si grave, en l'absence d'avocat(e) ?

5Contrôleur ou Contrôleuse Générale des Lieux de Privation de Liberté.